制度创新与西部环境保护发布日期：2004-09-29 文章来源： 互联网 　　一、西部环境现状及影响

　　我国西部的环境问题相当严重。在全国367万平方公里的水土流失面积中，西部约占80%.黄河流域上游的黄土高原，水土流失面积达45万平方公里，青海省水土流失面积占全省面积的46.32%，陕西省为66%，而甘肃省的比例竞高达86%；四川西部地区的水土流失面积已达11万平方公里，占了整个长江流域水土流失面积的20%，由于缺乏植被的保护，滑坡和泥石流等自然灾害相当严重。西部水土流失给长江和黄河带来的泥沙每年达20多亿吨，这不仅导致大量表层肥土流失，还导致下游江河湖库泥沙淤积，1998年的特大洪灾就与此有关联，整个水灾损失达2000多亿元，使我国GDP增长率降低了二个百分点。

　　我国荒漠化土地面积已达到262.2万平方公里，基本集中在西部，而且每年在以2460平方公里的速度扩展。荒漠化对我国经济发展的危害相当大，它会导致土地生产力的严重衰退，据测算，荒漠化使土壤有机质及氮磷钾等的损失每年达5590万吨，折合化肥2.7亿吨，相当于1996年全国化肥产量的9.5倍；荒漠化危害全国草场退化达20.7亿亩，每年因此少养羊5000多万只；造成耕地退化1.16亿亩；荒漠化还导致沙尘暴的产生，使西北地区成为全球现代沙尘暴高发区之一，严重威胁着城市的安全，北京在1991年就被内罗毕国际会议列为沙漠化边缘城市。据统计，我国每年因荒漠化造成的直接经济损失达540亿元，相当于西北五省区1996年财政收入的3倍，占全球荒漠化经济损失的15.5%.

　　水体污染和水资源短缺是西部地区存在两个严重的水环境问题，在西北部干旱和半干旱地区淡水资源相当匮乏；岷江、渭河等河流污染也相当严重。由于过度抽取地下水，大部分城市和地区地下水水位连续下降，有些地方形成了不同规模的地下水位降落漏斗，包头、西安、库尔勒等城市的地下水污染也比较严重；由于二氧化硫和烟尘等过度排放，酸雨在西部地区城市中相当严重。此外，西北草地还存在过度放牧、过度采樵以及过度采集中药等现象，导致草地严重退化；西南森林存在着滥砍滥伐的现象，导致森林资源的减少。

　　西北地区的环境问题相当严重，该地区的自然环境已相当恶劣，生态系统相当脆弱，有待进一步的改造，否则恶劣的环境不仅将成为当地民众脱贫的障碍，阻碍当地经济发展，还将对华北地区产生巨大的不利影响（如沙尘暴）；西南地区的环境状况要优于西北，但由于西南环境对长江流域中下游地区会产生重大影响（如1998年的洪灾），所以，有进一步加强保护的必要。在西部大开发的过程中，严重的环境问题还将使西部的投资硬环境恶化，影响外来资金的进入，从而影响西部大开发的进程。

　　二、西部环境问题形成之制度经济学分析

　　（一）经济人、制度与环境。环境是由人破坏的，也是由人保护的，现行西部的环境问题是人类长期活动的结果。在人与环境的关系上，由于过分注重人的权利而忽视了大自然的“权利”，人往往表现出明显的经济人特性，为了获取更多的利益，作为大自然的主宰的经济人会过度地索取而不顾及环境及其他人的利益，这在总体上形成了一种非持续发展的模式。荒漠化问题的形成就源于人类的滥垦、滥牧、滥伐、滥采以及滥用水资源。如目前荒漠化地区的草场牲畜超载率为50%-100%，有些地区高达300%；青海柴达木盆地原有固沙植被3000多万亩，由于过度樵采造成植被破坏，已有33%以上的土地被沙化；而每年进入阿拉善盟搂发菜的甘肃、宁夏和内蒙古等地区的农牧民达10万余人，造成大面积的草原破坏。经济人破坏环境的掠夺式的短期行为主要源于其自利的动机和不合理的制度。合理的制度应该对经济人损人利己的行为进行有效规制，应该顺应其自利的特性对其有益于环境的行为进行激励，从而使制度在规制经济人的自利行为的同时，使其有良好的环境行为。但我们的制度没有主动建立起与经济人自利之间的良性互动关系，从而导致其自身的低效率。制度应该激扬人的理性，扼制人的非理性，否则制度与人的和谐关系就无从建立。在环境问题上，不良的制度不仅不能对经济人的行为进行有效规制和激励，反而会激发经济人极端自利的动机，产生更加严重的损人利己行为，从而导致如西方经济学所说的“公有物悲剧”现象；而良好的制度就需要制定者充分考虑人的经济人特性以及在人与环境关系问题上人的主动性，一方面对经济人破坏环境的行为进行规制，如对上述搂发菜行为的禁止；另一方面，充分利用经济人追逐自身利益的特性激励其有良好的保护和改善环境的行为，如承包经营制度对合理放牧的激励等。

　　（二）现行制度与环境破坏。现在的环境状况与制度有相当的关联，一些制度根本没有发挥出对环境的保护功能，一些制度甚至激励了对环境的破坏，在某些方面还存在着制度缺失的现象。环境保护的制度可分为与环保直接相关的制度和与环保间接相关的制度，前者属于传统环保法的范围，而后者则不属于传统环保法的范围，但能够发挥出环保的功能。目前我国环保制度的不合理性主要表现在：（1）过分强调与环保直接相关的制度的建设。环境破坏只是一种表象，其深层次的问题主要在于人的利益，对人的利益的有效协调就能够确保环境得到保护和优化，而对人的利益的有效协调不是环保法本身的能力所能及的，它需要一系列的有关利益协调的法律的共同作用。传统环保法在对待环境问题上，采用了“头痛医头、脚痛医脚”的一种治标不治本的方法，这是其面对现代环境问题而感到力不从心的主要原因。（2）对与环保间接相关的制度缺乏关注。政府在进行制度建设时，往往忽视这些制度的环保功能。如在进行所有制立法时，忽视不同所有制在环保问题上的功能。由于人对经济利益的追求，以及不同的产权结构对人有不同的利益预期，因而导致不同产权制度对人的行为具有的不同的激励。表现在环境问题上，不同的产权制度会对环境产生保护或破坏的后果。又如市场机制在环境领域的缺失导致环境的恶化，在环境领域引入市场机制有利于环境问题的解决，有助于环境的优化。这也是传统环保法忽视的领域。（3）与环保直接相关的制度也存在着一些缺陷。由于对经济人的本质缺乏领悟，现行与环保直接相关的制度重规制而轻激励，重收费而轻防治，重惩罚而轻奖励，重行政手段而经济手段。这也是现行环保制度与经济人之间在环境问题上关系紧张的主要原因。